2020年6月29日，北京市第四中级人民法院发布了《2019年度行政案件司法审查报告》及十大典型案例（北京四中院2019年度行政案件司法审查报告）
今天推送的是北京四中院2019年十大典型案例之案例五：划定畜禽养殖禁养区关闭养殖场所后行政机关应全面履行行政补偿职责——某养殖专业合作社诉北京市密云区人民政府行政补偿案
因划定禁止养殖区域等确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，县级以上地方人民政府依法负有行政补偿职责。区政府应进行调查、裁量，以确定补偿范围、标准和数额，全面履行补偿职责。
原告北京东旭旺养殖专业合作社，住所地北京市密云区西田各庄镇韩各庄村东1500米处。被告北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区鼓楼西大街3号。原告北京东旭旺养殖专业合作社诉被告北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）要求撤销行政答复并履行行政补偿职责，向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月13日立案后，向被告密云区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月2日公开开庭审理了本案，原告北京东旭旺养殖专业合作社法定代表人李山、委托代理人默立贤、郑水平，被告密云区政府的行政机关负责人朱锡才，委托代理人王晓东、张策到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月5日，被告密云区政府作出《关于对北京东旭旺养殖专业合作社等四家养殖户提交的履职申请的答复意见》（以下简称《答复意见》），主要内容为：为落实《中华人民共和国水污染防治法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规，按照北京市《关于划定畜禽养殖禁养区的函》（京政农函[2016]10号）、《关于尽快开展禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）关闭或搬迁工作的函》（京政农函[2016]37号）和《密云区畜禽养殖场禁养区划定工作实施方案》（密政发[2016]50号），该政府于2016年12月19日印发《密云区禁养区内畜禽规模养殖整治工作方案的通知》（密政发[2016]62号，以下简称密政发62号文）。按照该方案，区政府已经完成畜禽补助工作，北京东旭旺养殖专业合作社等四家养殖户已领取了畜禽补助。现正在开展圈舍等设施补助工作，对自愿拆除养殖场（小区）圈舍等设施的给予补助，补助款已由区农委划拨到各镇人民政府账户，具体由镇政府实施。如对圈舍等设施补助有异议，可与西田各庄镇政府进行沟通。原告北京东旭旺养殖专业合作社诉称，原告企业位于北京市密云区西田各庄镇韩各庄村东。因原告企业所在区域被划入畜禽养殖禁养区，导致原告企业无法经营。原告向被告邮寄了《补偿申请书》，请求被告履行行政补偿法定职责，对原告企业依法给予补偿。2018年7月12日，原告收到被告作出的《答复意见》，但未对原告进行补偿。原告认为，被告未依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定履行补偿职责，对原告申请事项未做实质处理，未依法进行补偿。其做出的《答复意见》应当被撤销。综上，原告诉请法院撤销被告密云区政府作出的《答复意见》；责令被告依法履行补偿职责，对原告申请补偿事项重新作出处理，依法对原告进行补偿；诉讼费由被告承担。原告在提起本案诉讼时，请求对被诉行为所依据的以下规范性文件一并审查：1.《关于划定畜禽养殖禁养区的函》（京政农函[2016]10号）；2.《关于尽快开展禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）关闭或搬迁工作的函》（京政农函[2016]37号）;3.《密云区畜禽养殖禁养区划定工作方案》（密政发[2016]50号）;4.密政发62号文;5.《密云区政府关于畜禽养殖禁养区划定的公告》（密政发[2016]61号）。原告在法定期限内向本院提交如下证据：1.原告企业营业执照；2.北京市密云县农村集体土地承包合同书两份，证明原告从事养殖，与本案的行政补偿具有法律上的利害关系，原告主体适格；3.《补偿申请书》，证明原告向被告提出了补偿申请；4.《答复意见》，证明被告未依法对原告的补偿申请进行处理；5.原告2016年12月28日禁养后补偿申请明细，证明原告因畜禽禁养后遭受的实际成本损失；6.原告养殖设备总投资明细表，证明原告养殖场投入成本实际情况；7.测量部门对原告目前测量遗漏设备未补偿清单，证明测量部门对原告测量遗漏设备情况，补偿项目计算和数额统计与实际情况不符；8.原告养殖场的遗漏设备照片（部分）、光盘，证明原告实际投入成本情况；9.原告养殖社荣获示范、标准化养殖基地荣誉牌照，证明原告合作社为标准规模化养殖，投入成本高。被告密云区政府辩称，《答复意见》依据充分，合法有效，不应当被撤销。被告印发了密政发62号文，并依据该方案对原告进行补助，拨付补助款，被告已经依法履行法定职责。如原告对补助款数额有异议，可以依法通过民事诉讼程序解决。另，《答复意见》对原告权利义务不产生实际影响，故原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，被告请求依法驳回原告的诉讼请求。被告密云区政府在法定举证期限内向本院提供了以下证据：1.密政发62号文，证明被告对原告依法履行补助的法定职责；2.《禁养区内畜禽规模养殖场畜禽清点登记表》；3.李山身份证复印件，账户信息；4.《畜禽规模养殖场清退补助协议书》（以下简称《补助协议书》），证据2-4证明对原告畜禽开展补助工作；5.《畜禽规模养殖场永久禁养承诺书》，证明原告承诺关闭养殖场；6.《畜禽规模养殖场拆除圈舍申请》，证明原告申请拆除圈舍；7.现场测量记录单及圈舍造价，证明对原告圈舍进行测量造价；8.西田各庄镇禁养整治资金拨付明细表，证明支付原告畜禽补助。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据5-8系自行制作，不能实现其证明目的；证据9与本案没有关联性，对以上证据本院不予采纳；原告提交的证据1-4、被告提交的全部证据符合法定形式，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：2016年10月20日，密云区政府发布《密云区畜禽养殖禁养区划定工作方案》（密政发[2016]50号），该文件将西田各庄区级水源地，面积22.4平方公里作为饮用水源保护区划定为密云区畜禽养殖禁养区。2016年12月19日，密云区政府发布密政发62号文。该文件确定了密云区禁养区内畜禽规模养殖整治工作的具体方案。其中“整治范围”部分将西田各庄区级水源地，面积22.4平方公里纳入。“政策标准”部分规定：（一）畜禽补助。按照《北京市防治重大动物疫病指挥部办公室关于2016年5月至2017年4月强制扑杀动物补偿基准指导价格》规定标准的30%进行一次性补助。（二）圈舍等设施补助。对自愿拆除养殖场（小区）圈舍等设施的，参照2014年密云水库一级保护区规模养殖场清退标准给予建设年份建设成本价拆除补助。原告企业位于密云区西田各庄镇韩各庄村东，属于前述密政发62号文确定的密云区禁养区内畜禽规模养殖整治范围。2016年12月27日，密云区西田各庄镇人民政府（以下简称西田各庄镇政府）作为甲方，原告作为乙方，签订了《补助协议书》，约定乙方畜禽规模养殖场内的畜禽自行清退，为补助乙方损失，经双方协调一致，确定补助金额为149006.58元。该协议附件3为《畜禽规模养殖场永久禁养承诺书》，原告法定代表人在该承诺书上签字，承诺现有畜禽规模养殖场自行关闭。后原告领取了《补助协议书》确定的补偿款，协议履行完毕。2017年3月2日，原告法定代表人向西田各庄镇政府提交《畜禽规模养殖场拆除圈舍申请》，内容为“北京东旭旺养殖专业合作社，负责人李山，拆除圈舍11000平方米，并保证配合相关部门工作，完成拆除圈舍工作。特此申请。”2017年5月25日，西田各庄镇政府组织对原告办公用房、生活用房、鸡舍、库房等建筑物、构筑物进行了现场测量，并制作《现场测量记录单》，原告法定代表人在该记录单上签字。后密云建设工程咨询中心对密云区禁养区畜禽规模养殖场内建筑物、构筑物进行建设成本测算并制作测算表（西田各庄镇24户），其中列明原告企业的工程造价、直接费等各项金额。2018年5月5日，原告通过邮寄方式向被告提交《补偿申请书》，提出因原告企业所在区域被划定为畜禽养殖禁养区，原告无法继续经营。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，请求密云区政府依法履行行政补偿法定职责，依法对原告补偿两千六百万元。被告于2018年7月5日作出被诉《答复意见》。原告仍不服，起诉至本院。本院认为，本案争议的焦点问题是被诉《答复意见》是否属于行政诉讼受案范围，以及被告密云区政府是否应当履行对原告的行政补偿职责。关于被诉《答复意见》是否属于行政诉讼受案范围的问题，本院认为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告作出《答复意见》，告知原告等养殖场，区政府依据密政发62号文开展畜禽补助、圈舍等设施补助工作的情况，同时告知对圈舍等设施补助有异议的进一步沟通处理方式。上述答复内容是对已开展及可继续进行的补助工作情况的客观叙述，并未对原告设定权利义务，亦未对其合法权益产生实际影响。因此，该《答复意见》不属于行政诉讼受案范围，对于原告要求撤销《答复意见》的起诉，本院依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。原告在提起本案诉讼时，请求对被诉《答复意见》所依据的规范性文件一并审查。因《答复意见》不属于行政诉讼受案范围，对于原告一并提出审查规范性文件的请求，本院予以驳回。关于被告密云区政府是否应当履行对原告行政补偿职责的问题。《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令第643号）第一条规定，为了防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境，保障公众身体健康，促进畜牧业持续健康发展，制定本条例。第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，本院认为，其一，防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康，既是行政机关履行畜禽养殖污染防治行政管理职责所追求的行政目标，也是建设畜禽养殖场、养殖小区的公民、法人或者其他组织应负有的义务。《畜禽规模养殖污染防治条例》依据其立法目的，规定在饮用水水源保护区区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。本案中，密云区政府发布《密云区畜禽养殖禁养区划定工作方案》（密政发[2016]50号），将西田各庄区级水源地纳入密云区禁养区范围，符合《畜禽规模养殖污染防治条例》的前述规定。原告企业位于畜禽养殖禁养区范围内，双方当事人对此亦无异议。其二，行政补偿是指行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。《畜禽规模养殖污染防治条例》亦明确规定，因划定禁止养殖区域等确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，原告企业位于密云区政府划定的禁养范围内，对于原告所遭受的经济损失，密云区政府具有依法补偿的法定职责。其三，关于被告是否已依法履行法定职责的问题。本案中，原告与西田各庄镇政府签订《补助协议书》及《畜禽规模养殖场永久禁养承诺书》，约定原告自行清退其养殖的畜禽并获得相应补偿。协议已实际履行完毕。现原告申请被告继续对原告的其他合法损失予以补偿。本院认为，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，县级以上地方人民政府是进行行政补偿的责任主体。被告密云区政府应当全面、及时履行补偿职责。密云区政府可以将相关工作委托给西田各庄镇政府具体实施，但区政府仍应承担主体责任，对原告的补偿请求作出明确、具体、有法律效力的处理决定。被告于2016年开展密云区禁养区内畜禽规模养殖整治工作后，已对原告自行清退的畜禽进行补偿。但对原告于2018年5月提出的其他补偿请求，被告仅告知原告与西田各庄镇政府进行沟通，属于未全面、及时履行法定补偿职责。密云区禁养区内畜禽规模养殖整治工作开展迄今已逾两年，密云区政府应全面、及时履行补偿职责，严格遵循《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，以保障原告等畜禽养殖场主动支持政府整治工作的合法信赖利益。原告亦应积极与政府部门协商，履行相关法定义务，共同促进防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康的社会公共管理目标最终实现。综上，本院认为，被告密云区政府未全面、及时履行法定补偿职责，本院依法应判决其继续履行职责。但因原告提出的行政补偿请求尚需被告进行调查、裁量，以确定补偿范围、标准和数额，故本院依法判决被告针对原告的补偿申请重新作出处理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：被告北京市密云区人民政府在本判决生效之日起两个月内对原告北京东旭旺养殖专业合作社的行政补偿申请作出处理。案件受理费50元，由被告北京市密云区人民政府负担，于本判决生效之日起7日内交纳。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。